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统筹实施城乡网格化 创新基层社会治理

加强和创新社会治理是当今时代的主题,它事关民生福祉,事关基层和谐稳定,事关政权坚实稳固。习近平总书记指出,“社会治理的重心必须落到城乡社区,社区服务和管理能力强了,社会治理的基础也就实了。”近年来,地处湖南边远山区的永州市坚持以问题为导向,积极探索以网格化服务管理为载体,强化党建引领、做实基层基础的基层社会治理新思路,实行党政善治、社会共治、厉行法治,有效破解了诸多困惑和难题,被称作“穷家人”办成了“富家事”。在深化平安湖南建设会议、湖南社会治安综合治理创新工作会议上,我市就城乡网格化建设工作作了典型发言,光明网、《法制日报》、《湖南日报》等媒体推介了“永州模式”。


图说:零陵区城市社区用房标准化建设

一、问题倒逼——改革创新的背景

永州位于湖南南部、五岭北麓,与“两广”交界,总面积2.24万平方公里,现辖两区九县、两个管理区和一个经济开发区,总人口630万,2014年全市完成财政总收入113亿元,其中一般预算收入80亿元,属典型的“吃饭型”财政和边远欠发达地区。

与全国许多地方一样,永州正处在加快发展的攻坚期、深化改革的关键期、全面小康的爬坡期,由于自身的历史文化、地理位置和民风民俗的影响,在基层社会治理工作中还面临着许多既带共性又有个性的问题,主要表现在:一是一些地方过分地强调自治,弱化了党的领导。在当前的政权布局中,权力的边界止于乡镇和街道,社区(村)基本上是处于自治状态。一方面,社区(村)干部有的认为自己是选举产生的,“只对选民负责、不对上级负责”;有的“用拳头说话”,出现宗族势力或黑恶势力把持“两委”的现象;有的服务意识和能力不强,甚至以权谋私、欺压百姓、“小官大贪”,导致基层不稳定因素日益增多,维稳代价越来越高,基层政权公信力越来越低。另一方面,乡镇、街道党委政府对社区(村)疏于监管、放任自流;驻社区(村)干部“驻而不管”。此外,有的社区党组织名存实亡,组织生活不能正常开展;有些县区近一半的村没有村级活动场所,开展党的活动“晴天在大树下,雨天在支书家”;有的地方外出务工党员比例达60%,长期处于失管漏管状态。二是 “小马拉大车”,责权利不对应。“上面千条线,下面一线牵”,社区(村)承当着许多与其职权不相匹配的职能。如,一些党委政府部门打着“XX工作进社区(村)”的旗号,在社区(村)建机构、挂牌子、下指标,而人员、经费却没跟进。社区既要为完成这些工作任务疲于奔命,还要为应付名目繁多的检查考核绞尽脑汁。加之社区(村)干部待遇低、保障差,工作积极性不高,难以适应基层治理的需要。三是信息化基础薄弱,工作效率低。老百姓对政府最渴望的就是好办事、办好事,但办事来回跑、“证在囧途”的问题没有得到很好解决。社区、农村信息化程度低,视频监控少、质量差(白天看不清,晚上看不见),案件发生后取证困难,特别是交通肇事逃逸案件侦破困难,群众权益得不到保障就到各级党政机关上访。再者,由于信息化水平低,诸如公共设施维护、卫生死角、环境污染等“烦心事”,需要逐级递交报告、层层签字审批,效率低下,怨言四起。


图说:零陵区七里店社区网格员公示牌

二、破冰之举——改革创新的探索

当前基层社会治理中出现的这些问题,既有历史原因、也有现实因素,可谓“冰冻三尺,非一日之寒”,如果不想办法解决,势必严重影响“四个全面”的推进。为此,从2014年年初开始,永州市把以网格化管理为重点的社会治理机制改革列为全市三大改革任务之一,并将其作为“书记工程”来抓,围绕“四高”要求(高起点谋划、高层次推动、高标准建设、高效率运转),推进“四化”融合(网格化管理、信息化支撑、全程化服务、系统化治理),先城区后农村、先试点后铺开,计划用23年时间在全市城乡全面推行网格化管理,建立“步行半小时服务圈”。目前,全市各县区城市网格化社会治理新体系已基本成形,农村网格化正在稳步推进。社会治理创新得到了群众的拥护和支持,在2016年度湖南省社会治理公众满意度测评中,永州民调得分87.79分,高出全省平均分2分,位于全省前列。


图说:零陵区社会组织进社区文艺汇演

1、创新网格架构,推动工作下沉。构建以网格为基本单元的社会治理模式,通过人员统筹到网格,重心下移到网格,权力下放到网格,工作落实到网格,责任追究到网格,最大限度夯实执政基础,激发基层活力。一是坚持重心下移,优化组织体系。按照“弱化街道、做实社区、建强网格”的思路,对现有组织体系进行优化改造。在乡镇(街道),整合相关办、站、所的职能和人员,构建大部门工作机制,成立网格管理、便民服务、综治信访维稳“三个中心”,党政主要领导、分管领导分别担任“三个中心”主任。在城市社区,建立党工委、居委会、综合办公室和网格管理、便民服务、综治信访维稳“三个站”。在行政村,设立党支部委员会、村民委员会、村务监督委员会、网格管理便民服务站、综治信访维稳站(“一委两会两站”)。在此基础上,结合街巷结构、住房布局和居民认同、便于管理等因素,按300户或1000人左右的标准和“单位型”、“小区型”、“街巷型”三种类型划分社区网格;按照200户或500人左右的标准划分农村网格。目前,全市共划分城市社区网格1400个、农村网格9190个。通过组织架构优化,提升了人财物及服务能力的合理配置,实现基层治理“到底到边”。二是坚持力量下沉,增强基层实力。采取街道下沉、专干转岗、村干兼任、公开招聘等办法,加强社区工作力量。中心城区共有963名街道干部下沉到社区任职或担任网格员,公开招聘260名年轻、有本科以上学历的社区干部,突破了基层干部人手不足、年龄结构偏大、整体素质不高的窘境。在社区内,探索推行“1+N”组团式治理模式,将司法、城管、交警、食药、公安等职能部门工作力量下沉网格,组建网格治理团队,对网格上报的问题,综合执法,协调处置,做到矛盾化解在网格,服务延伸到网格。三是坚持权力下放,强化责权统一。强化社区服务能力,推行扁平化管理,对街道、社区的职能职责进行相应调整,明确街道主要负责抓党建、抓改革、抓考核、抓服务经济建设等工作,社区主要承担公共服务、城市管理、社会治安管理等职能。目前,全市已将第一批涉及人社、卫计、民政等15个部门69项公共服务事项下放社区(村)办理。通过调整职能,真正做到使街道“瘦身”、社区“强体”,切实方便了群众办事,提高了服务管理效率。如,去年8月,新田县中山社区居民左某结婚当日,因附近一楼盘施工临时占道导致婚车无法通行,与楼盘管理员乐某发生冲突,导致乐某受伤。后来,乐某以讨要医药费为由召集十余人持械到左某家将其打成二级轻伤。社区网格员得知这一情况后立即上报社区综治信访维稳站,并与站工作人员一道多次组织双方进行调解,最终双方达成协议,乐某赔偿左某医药费、误工费等费用合计1.5万元,赔偿款当场履行,左某不追究乐某的刑事责任及附带民事责任。至此,该起故意伤害案妥善结案。以往此类纠纷大多要闹到县里才能解决好,现在在网格内就能得到解决。实行网格化服务管理以来,仅该县中山社区综治信访维稳站调解各类矛盾92起,其中重大纠纷4起。今年320日,零陵区一位80余岁的独居女老人在家中因不慎摔倒而不能动弹,导致两餐没有吃饭。网格员杨伟荣按照巡查制度,在下午5点巡查时发现了这一情况并及时予以救助,避免了一场意外事故的发生。像这样的孤寡老人、留守人员,通过网格员的巡查看望,既感受到了党和政府的关心关怀,也使其亲属、家人在外安心工作和生产。


图说:零陵区徐家井社区“1+N”公示牌

图说:零陵区珠山镇网格划分图

2、搭建工作平台,推动联动融合。一是坚持党建引领社会治理。始终把加强基层党的建设作为贯穿社会治理机制改革的一条红线,依托网格化服务管理平台,拓宽党员服务群众的渠道。实行区域性大党建模式,把支部建在网格上,把党小组设在楼栋中,形成了“社区党工委—网格党支部—楼栋党小组”为基本框架的党组织体系,目前共建立社区党工委87个,网格党支部1600多个,楼栋党小组5000多个,有效解决基层党组织软弱涣散和缺位虚位的问题。大力推动在职党员进社区、网格,统筹安排400多个市县单位与社区结对共建,4.9万名在职党员进社区、网格,开展纠纷隐患排查、矛盾多元化解、社会治安防控、便民利民服务20余万人次,增强了基层治理合力。零陵区神仙岭社区第二网格——香樟绿城住宅小区(“小区型”网格),在建成6年多的时间内,因各方面原因,存在着物业管理水平低、治安和消防安全工作落后、开发商在小区内违规改造建筑等“顽症”,群众反映强烈、但一直未能得到妥善解决。社区党工委成立后,在该小区设立单独网格,建立了党支部、业主委员会、网格员组织多方参与的联席会议等“一部一委一会”制度,在党支部的牵头协调下,在4个月内将上述问题逐一解决到位。二是推动“线上”与“线下”融合联动。坚持向信息科技要战斗力,按照“一网打尽”的总体要求,投资2亿元建立集社会治理、数字城管、公共服务为一体的“智慧永州”综合信息平台,纵向贯通市、县、乡、村,横向延伸到各相关职能部门。整合公安、房产、民政、卫计等相关部门数据资源,建成空间地理、人口、房屋、法人、城市部件、经济数据为基础的“六大”数据库,把大数据应用与社会治理相结合,建立发现上报、受理派遣、处置反馈、任务核查、事件归档、考核评价“六步闭环”的线上工作机制,构建城管、交警、环卫、自来水等部门快速响应、有效处置的线下联动机制,形成了“群众诉求及时响应,部门联动快捷高效”的良好局面。综合信息平台运行以来,全市采集录入房屋信息115.5万条,人口信息310.2万条,城市部件信息249.5万个,发现上报各类问题事件50.3万件,办结47.8万件,办结率95%


图说:全市网格化工作会议在新田召开

图说:社区居民“一站式”业务办理

3、坚持问题导向,优化服务管理。创新基层社会治理,我们坚持问题导向,走好群众路线,把群众需求作为创新的最大动力。一是着力解决群众办事难的问题。与群众生产生活息息相关的69项公共服务事项进社区受理后,相关职能部门通过“智慧永州”信息平台审批办理,社区直接办证发证,变“多头受理”为“一站式受理”、“群众跑腿”为“信息跑路”,打通了服务群众“最后一公里”。开展公共服务事项进乡镇、村试点,下放44项进乡镇、43项进村受理代办;与地方金融机构协商共建第一批56个社区便民支付金融服务站,实现自助金融服务、公共事业缴费、通讯事业缴费、社保业务、便民警察等便民业务进社区办理,依托商业银行在村(社区)安装便民缴费取款POS1100多台,积极开展组团式服务、上门服务等活动,心贴心服务群众。今年来,中心城区为群众服务5.3万多人次,办理各类服务事项2.5万件。二是着力解决治安防控薄弱的问题。结合治安防控体系建设,全市安装高清视频监控7335个,重点公共区域、重点行业领域的重要部位覆盖率达到90%以上;启动农村电子监控系统建设,711个网格化建设示范村建设2500多个监控探头,实现乡镇农村主要路口监控全覆盖,群众反映突出的“偷盗抢”等违法犯罪现象大幅减少。今年以来,全市刑事发案总量、八类恶性案件、抢夺案件、盗窃案件、毒品案件下降和刑事破案率、群众满意度上升,上半年全市综治民调得分87.79分,高出全省平均分2分。三是着力解决社区矫正等重点人群服务管理难题。以网格为基本单元,加强社区矫正人员管控,严格落实分级管理制度,完善手机定位监控系统,累计发放定位手机卡6076张,对4000多名社区矫正人员进行实时监控。社区民警、综治维稳信访站工作人员和网格管理员不定期上门走访,了解矫正对象工作生活情况和动态,严防人卡分离,脱管失控。开展帮扶工作,及时帮助矫正对象解决实际困难和问题,促使悔过自新,有效控制了重新犯罪,取得良好的法律效果和社会效果。


图说:网格员陈军、邓柏艳、沈贤艳帮居民搬运闲置家具

推进以网格化服务管理为载体的社会治理创新,是一项全新的工作,在实践中我们边摸索边完善,着重抓好“四个结合”:

一是坚持高位推动与激发基层活力相结合。网格化建设牵涉到区划的调整、职能的整合、人事的变动等项改革,党委、政府必须要加强领导、高位推动。为此,我们成立了以市委书记任组长的全市城乡社区(村)网格化建设领导小组,书记、市长经常听取工作汇报,帮助解决实际问题;市委政法委(市综治办)作为牵头单位,坚持每月一调度一督查一通报制度,市“两办”督查室进行重点督办。县区也相应成立了领导机构,建立了工作机制。与此同时,明确这项改革以县区为主体责任、街道和乡镇为主抓单位,充分调动了各方的积极性主动性。

二是坚持顶层设计与鼓励创新相结合。为把握改革方向,协调工作步骤,制定下发了《永州市城乡社区(村)网格化服务管理实施方案》、《关于推进幸福社区建设的实施意见》,要求各县区严格按照市里规定统一组织实施。如,在网格员配备方面,市里要求各地必须做到“一格一员”,确保有人干事。同时,鼓励各县区结合自身实际大胆创新。比如,在落实“一格一员”要求时,冷水滩区针对街道下沉的干部和社区干部基本上能满足需要的实际,没有另外招聘网格员;零陵区因街道及社区干部不够,面向社会公开招聘了52名网格员。又如,一些社区服务如绿化、环境卫生,既可以通过社区办理,也可以通过向社会购买服务,有效激发基层的首创精神。


图说:网格员邓柏艳、沈贤艳救助街头病患人员

三是坚持标准化与个性化相结合。为统一标准、规范运作,制定下发了《关于加强街道社区服务型党组织建设的指导意见》、《关于全面推行社区党建网格化管理的实施意见》。比如,所有的城市社区必须统一设置“一委一会一办三站”,街道下沉干部统一实行“身份、级别、待遇不变”的“三个不变”政策;明确“人随事走、费随事转”和“条块结合、以块为主”的要求,将经费直接拨付到社区,人、财、物均由社区党工委统一支配。同时,允许各地在此基础上创特色。如,冷水滩区明确,街道下沉干部在“三不变”的基础上实行“一提高一优先”,即待遇提高、优先提拔重用。

四是坚持信息化手段与传统方法相结合。在注重信息化的同时,尽量将信息化与传统方法两者深度融合,优势互补。如,事件联动处置“六步闭环”工作流程和公共服务事项在社区的信息化办理,体现了部门联动融合,又充分体现了互联网的高效、快捷、便民;再如,对网格员的考核,既实现GPS定位、活动轨迹考核,又要考核工作台账、民情日记、居民信息库,从而确保每个网格员就像一枚“螺丝钉”,能扎实完成网格工作任务。


图说:网格员沈贤艳帮康兴业老人谈心解忧

三、抛砖引玉——改革创新的启示

1.创新基层社会治理,加强党的领导是核心。习近平同志强调:办好中国的事,关键在党。他在全国“两会”参加上海代表团审议时提出:城乡社区处于党同群众连接的“最后一公里”,要把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的一条红线,深入拓展区域化党建。在永州基层社会治理创新中,最能体现党的领导的是“顶层设计”与“高位推动”,最能体现永州特色的是“党的领导无处不在”。永州市、县区党委书记亲任领导小组组长,对战略性、方向性、原则性问题进行顶层设计,对重点工作实行高位推动。通过重建组织架构、下沉街道干部、支部建在网格上等措施,最大限度地扩大党的工作覆盖面,增强基层党组织的战斗力,有效地解决了基层组织软弱涣散的问题,为社会治理提供了坚强的组织保证。

2.创新基层社会治理,调整理顺职能是关键。机制活,全盘活。李克强总理指出:“转变政府职能的核心要义,是要切实做好‘放管’结合”、“‘放’是放活,而不是放任;‘管’要管好,而不是管死。”创新基层社会治理,必须转职能,调机构,理顺体制机制。永州将街道的职能分类梳理,属行政审批的职能上收到县区政务服务中心,将公共服务的职能下放到社区。同时,重新定位街道和社区的职能职责,让社区、网格聚集更多资源,彻底解决了基层“路难跑、门难进、脸难看、事难办”问题。


图说:新田县社会治理创新云平台指挥中心

3.创新基层社会治理,信息化支撑是基础。我们已经走过“铅”与“火”、“光”与“电”的时代,进入了“云”与“网”的新时代。创新基层社会治理,不仅要有把握宏观全局的视角,更需要依靠一个基于互联网与大数据技术的信息管理与服务平台提供支撑。永州通过建立“掌上有端(手机终端),天上有  (云计算),地上有  (网格),中间有网 (互联网) ”的信息支撑体系,推动信息技术应用与社会治理的深度融合,最大限度的加快了问题反应——解决——反馈的速度,缩短了服务群众的距离、优化了治理效能。


图说:阳华社区网格化工作例会

4.创新基层社会治理,群众满意是唯一检验标准。“共产党人的一切言论行动,必须以合乎最广大人民群众的最大利益,为最广大人民群众所拥护为最高标准。”毛泽东同志的这番教导同样适用于今天的社会治理创新。永州在实践中,推动基层工作由“粗放机械”向“精细灵活”转变,从“事后处置”向“事前预防”环节前移,强化“打通服务群众最后一公里”长效机制,网格员搭起了连心桥,最大限度地解决了办证难、办事难、问题解决难、留守人员管护难等各类问题,使人民群众有了更多的获得感和幸福感,得到了他们的真心上拥护和支持,从而推动基层社会治理创新纵深推进、再上台阶。  

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