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扬州市积极探索“社会末梢治理”新模式

扬州地处江苏省中部,南临长江,是国务院首批公布的24座历史文化名城之一,至今已有2500多年建城史。历史上的扬州曾历经三次繁荣,兴盛于汉,繁盛于唐,鼎盛于清。数度的繁荣给扬州留下了丰厚的历史文化遗产,成为扬州一张响亮的名片。改革开放以来,扬州与全省各地一样,经济和社会发展取得了巨大成就,先后荣获“国家卫生城市”、“国家园林城市”、“联合国人居奖”和“全国文明城市”等桂冠。2015年扬州GDP突破4000亿元,在全国百强城市中名列第40位。正如城市一样,扬州社会治理和平安建设工作也在不断争先创优,务实奋进。近年来,全市政法综治部门始终坚持问题导向,创新社会治理工作,从问题最集中、矛盾最突出、群众最关心的地方入手,采取有效措施深化平安建设,不断提升社会治理的精细化、科学化和法治化水平,全市公众安全感连续多年保持在95%以上,位居全省前列,先后荣获全省、全国首批“法治城市创建先进单位”称号,多项社会治理工作获市委、市政府最高奖项“特别贡献奖”和“工作创新奖”,为保障和促进扬州经济发展和社会稳定做出了重要贡献。


图说:“小候鸟”安全讲座

扬州市积极探索“社会末梢治理”新模式

近年来,扬州市始终坚持问题导向、法治引领、综合治理,强势推进“社会末梢治理”工作,妥善协调各种利益关系,拓展和延伸服务内容,提升广大居民法治素养,努力把社区(村)建设成为服务完善、管理民主、充满活力、和谐幸福的社会生活共同体,涌现出一批先进典型和样板。广陵区文昌花园社区被中央综治委确定为调研联系点,并在2014年召开的深化平安中国建设会议上推广经验。江都区富民村被誉为“‘枫桥经验’在江苏的生动实践”;《法制日报》、《长安》杂志、《新华日报》等国家级、省级媒体持续聚焦宣传报道。

一、紧扣治理关键,协调利益纷争。一是完善权益保障政策。自2002年以来,市委、市政府已连续15年出台加强和改善民生的“一号文件”,紧紧围绕人民群众关切,着力解决就业、医疗、教育、环保等民生问题,平衡各类利益群体之间的利益关系。年终组织考核验收,通报考核结果,对不达标的事项施行“一票否决”。各级党委政府和相关职能部门牢固树立“维稳先维权”理念,经常性调研群众权益保障问题,制定政策措施,努力实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益。二是创新维护权益载体。着力打造“阳光信访”、“责任信访”、“法治信访”,畅通群众权益诉求的渠道;全面推进覆盖全市所有基层社区(村)、数量达1028个的“个人品牌调解工作室”建设,选树培植调解能手,排查化解矛盾纠纷,大量可能导致矛盾激化、事态扩大的“鸡毛蒜皮”小事及时就地解决。今年,在市委、市政府的大力支持下,创新建设市级综治法治指导协调中心,形成完善的综治“四级平台”体系,实现“社会末梢治理”的纵向指挥、横向协调的功能。三是分级化解权益矛盾。部分利益个人或利益群体为了达到自己的“现实目的”,或越级上访、或择机上访,或缠访闹访。对于“广普类”的小型矛盾纠纷,基层社区(村)调解委员会和个人品牌调解员进行理性智慧处置,缓解情绪,巧解矛盾,化解纠纷。遇到专业性较强的矛盾纠纷,覆盖全市的“五大专业调解组织”积极发挥重要作用,医疗、劳资、交通、拆迁、环保等领域的第三方专业人士齐聚一堂,“问诊”剖析,阐理明义,平息当事人心中的怨气和纠结,达到“案结事了”的目的。


图说:陈训秋来扬调研

二、拓展治理内容,增强服务功能。“社会末梢治理”表象是“治理”,实质是“服务”,即通过为居民提供全方位、全天候服务,实现“治理”功能。近年来,扬州市大力推行“一核多元”服务体系,不断拓展和延伸服务内容,完善政府服务职责,孵化社会组织,促进广大居民自我服务,基层社区(村)正步入“治理寓于服务、服务促进治理”的良性循环轨道。一是推进政府组织服务优质化。不断调整思路,转变政府组织的相关职能,从传统的行政控制者、资源汲取者向社区治理者、公共物品和资源的提供者转变,同时调动基层组织的潜能,形成政府既善于领导又勇于放权、基层既执行“指令”又大胆敢闯的良好质态。如,各级政府不断强化财力保障,仅2015年各级财政就投入14亿元用于综治工作。二是推进社会组织服务市场化。近年来,扬州市不断适应社会主义市场经济发展的要求,将社区(村)治理工作的服务功能引入市场化、产业化轨道,全面推进社会组织“孵化”工作,一大批服务型社会组织应运而生,不仅减轻了政府财政负担,摆脱了基层治理工作对财政的过度依赖,而且大大调动和激发了社会组织和社会工作者参与社区(村)治理工作的潜能和动力。目前,全市社会组织共建立3531个,其中三分之二左右或多或少为基层社区(村)服务。三是推进居民自我服务多样化。居民自我服务是增强居民生活质量、提升幸福指数的有效途径,也是实现基层治理的终极目标之一。近年来,扬州市广大社区(村)立足自身,广泛发动居民,组织形式多样的自助服务活动,使居民深深感受到“生在基层、活在基层、乐在基层”。仪征市华兴新村社区居民自觉组织起来,引导留守的孤寡老人、中年妇女,开展系列邻里守望、互助共济活动,精心打造幸福社区,营造了良好工作生活环境。经济技术开发区春江花园社区与苏北人民医院长期开展合作共建,切实提升居民的保健水平和生活质量。


图说:开展“扬州好人”评选,发现普通群众中的道德模范

三、把握治理核心,提升法治素养。一是打造法治宣传阵地。借助荣获全国、全省首批“法治城市创建工作先进单位”的良好契机,积极开展“民意法治”建设。在前几年广泛建立法治文化阵地的基础上,以“弘扬法治精神、建设法治名城”为主题,走进基层,深入一线,广泛开展法治广场活动。全市共举办各类大型活动400多场,参与群众达20多万人次。组织警官、法官、检察官、律师等“三官一师”,深入基层社区(村),开展法治公益行活动,受到群众热烈欢迎。二是发掘民间乡土文化。不少基层社区(村)积极梳理、发现藏于民间的艺人,充分调动他们的积极性,自编自演居民喜闻乐见的小品、戏曲,潜移默化地拓展广大居民的法律知识,提升法治素养。江都区樊南村民间艺人创作法治小扬剧《新老代表》、《常回家看看》、《村长嫂子》等,村民扮演剧中角色,进行巡回演出,倡导法治理念,弘扬法治文化。三是培树居民身边“好人”。在全市基层积极开展争当“扬州好人”活动,引导广大社区(村)和居民群众倡导文明新风,争做好人,抢做好事,用实际行动关爱他人,用榜样力量影响他人。目前,全市已有45人入选“中国好人榜”,其中来自基层社区(村)的32位“中国好人”先进事迹感染着周边群众,发挥着模范带头作用,给“社会末梢治理”工作输入更多的“正能量”。四是实行居民依法自治。始终坚持把“四民主、两公开”贯穿社区(村)治理的始终,开展各类活动,实现依法治理。推广应用“圆桌会议”制度,对本地大事要事难事进行民主决策,对分歧较大、意见不一的通过“圆桌会议”或类似形式开展研讨,实现自我治理的功能。高邮市浩芝村不回避近年来土地征用量每年递增,户口回迁、享受分红矛盾较大的现实,强势推进“集体议事、每人一票”制度,形成“圆桌会议”决议,公平公开公正地处置每一起矛盾,效果明显,无一上访。广陵区荷花池社区去年成立了由15名理事组成的社区治理理事会,已协商解决了3个久拖不决的老大难问题。宝应县陈东村村民杨洪玉、陈龙华二人自发组建了一支义务巡防队,利用跑步锻炼的机会,积极开展义务巡逻,默默守护着这片家园。五年来,该村社会治安明显好转,经验做法被《长安》杂志刊载。


图说:老兵义巡队员

深度解析:共建共享推进社会治理——扬州市“社会末梢治理”生动实践印象

基层社区、村组是实现国家治理体系和治理能力现代化的末梢,是整个社会安定和谐的“压舱石”和“稳定器”。多年以来,扬州市不断推进“社会末梢治理”,夯实基层,筑牢基础,工作中涌现出了一大批先进典型,积累了宝贵工作经验。2014621日,中央政法委副秘书长、中央综治办主任陈训秋实地调研扬州市文昌花园社区,指出该社区是基层社会治理工作经验“富矿”,要求在全国推广。江都区富民村被江苏省委常委李小敏誉为“‘枫桥经验’在江苏的生动实践”。扬州市正是拥有并极力推广这样的先进典型、宝贵经验,正是坚持走“社会末梢治理”之路,才真正做实做强了社会治理基层基础工作,实现了人民安居乐业、社会和谐稳定,为“迈上新台阶、建设新扬州”提供了优质的社会环境和法治环境。


图说:平安志愿者队伍洋义工

“圆桌会议”促进自我治理

浩芝村地处高邮城南大门,因革命烈士张浩芝在此牺牲得名,是高邮城南经济新区的核心开发区域。从2004年第一家企业落户村里,村民因土地征用安置补偿等费用的分配矛盾就跟着突显出来。面对土地征用量不断递增,户口回迁、享受分红等群体不断增多的尖锐矛盾,该村强势推进“集体议事、每人一票”制度,形成“圆桌会议”决议,公平公开公正地处置每一起矛盾,效果明显。特别是户口已经迁出去的村民要求回来享受征地补偿、红利等问题,他们早在2005年就制定了《浩芝村关于户口迁入的有关规定》、《浩芝村关于补缴脱节涉农上缴归户方案人员的有关规定》等村规民约的补充规定,既杜绝以前为了逃避农村各项负担迁出户口的村民,要与“坚守”村民享受同样待遇的投机取巧行为,又公平地维护了广大村民的利益。10年来,已有近50家企业落户的浩芝村,没有发生一起因征用土地或安置补偿等费用的分配造成矛盾和集体上访的,保证了地域的经济高效、快速、健康发展。


图说:青少年模拟法庭开展平安宣传教育

这就是扬州探索的“社会末梢治理”的生动实践,各社区、村组走上了“治理寓于服务、服务促进治理”的良性循环轨道。江都区仙女镇龙川社区对社区重大事务、重大决策采取“五议决策法”,即提议、合议、群议、决议、评议五个民主程序,寻找到把广大群众力量和智慧逐步凝聚到社区建设中的方法。

以电子商务为增长点,高效特色农业为亮点的邗江区西湖镇金槐村,将社会治安、消防安全、村风民俗、邻里关系、婚姻家庭、村民保障、依法行政和责任惩处等内容列入《村规民约》,严格规范村民的日常行为,对于违反村规民约的,村委会毫不留情地给予批评教育及相关赔偿处理。到每年年底,村里热热闹闹评选先进户、文明户、五好家庭户、遵纪守法户时,违反村规民约的农户一律“一票否决”,“给不守纪的村民一年两次处罚,记忆确实深刻,”村民小马这样告诉记者村规民约的强制力。

维护好各方利益,是基层组织开展社会治理的关键。扬州市各级党委政府特别是基层组织不断增强利益协调能力,建立完善工作制度和运行机制来缓冲、疏解各类利益冲突,促使“社会末梢治理”有效解决。


图说:市委常委、政法委书记孔令俊视察基层政法综治工作

来自于顶层设计的政策是完善群众权益保障。自2002年以来,扬州市委、市政府已连续15年出台加强和改善民生的“一号文件”,紧紧围绕人民群众关切,着力解决就业、医疗、教育、环保等民生问题,平衡各类利益群体之间的关系。年终组织考核验收,对不达标的事项施行“一票否决”。每年春节后上班第一天,市委、市政府召开全市能力作风建设大会,总结表彰先进,部署全年工作,在全市上下牢固树立“维稳先维权”理念,努力实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益。

草根组织激活末梢神经

每个星期六,在邗江区武塘社区都活跃着一支由本地居民与7名外籍人士组成的“星期六义工队”, 他们向居民倡议“有时间就做义工,有爱心就行动”,带动了社区居民积极加入各类社会组织,丰富社区居民生活。几年来,洋义工植树、洋义工与空巢老人共度元宵节、洋义工倡环保、洋义工裹粽子慰问孤老、洋义工英语角等活动,已成为社区文化建设的特色品牌,吸引更多的居民参与其间。


图说:市委政法委常务副书记、综治办主任陈博文,市委政法委副书记徐闽出席平安志愿者活动启动仪式

“社会末端治理”表象是“治理”,实质是“服务”,即通过为居民提供全方位、全天候服务,实现“治理”功能。随着群众对专业化、精细化服务的渴望,扬州市推进对社会组织的孕育与孵化。

近年来,扬州市不断适应社会主义市场经济发展的要求,将社区(村)治理工作的服务功能引入市场化、产业化轨道,全面推进社会组织“孵化”工作,一大批服务型社会组织应运而生,不仅减轻了政府财政负担,还大大调动和激发了社会组织和社会工作者参与社区(村)治理工作的潜能和动力。目前,全市社会组织有3531个,其中三分之二是为基层群众服务的。

伏正予在广陵区乃至扬州市、江苏省都是赫赫有名的人物,这不仅仅因为她是全省“最优女性社会组织”的代表,还因为她用专业的人文关怀解决群众的困难,吸引了陈峰、张靖波等一批扬州知名律师,市人医心理科副主任孙思露,广陵区法院郭祝山,扬大教授华常春,南京心理危机专家张纯等加入团队,用专业化的手法打开困难群众的心结。


图说:治安义务巡逻

孔某某刑满释放回扬后,从不满生活状态的“闹事”到一心一意的创业成功,都凝聚着正予工作室专业、细致的帮扶工作,也唤醒了孔某某心灵深处的善意,知恩图报的孔某某每年向社区捐赠2000元作为帮教基金,同时积极参加正予工作室去监狱帮教服刑人员活动,用自己的亲身经历向服刑人员宣传家乡亲人的关心关爱,敦促他们积极改造,早日回归。

草根组织最具有正能量,也最具有传递力。宝应鲁垛贾林村的“三和”调解室,就是退休老支书刁人贵带领村里的“五老”建立起来的,他们通过“推心置腹、和风细雨”换来了“家庭和美、邻里和睦、代际和谐”的“三和”社会平安局面。据统计,全市基层社区(村)已建成这样的“个人品牌调解工作室”1028个,实现了全覆盖,大量可能导致矛盾激化、事态扩大的“鸡毛蒜皮”小事及时就地解决。

不少基层社区(村)还创新成立“社区治理工作委员会(理事会)”,切实有效解决各类疑难杂症。广陵区荷花池社区去年成立了由15名理事组成的社区治理理事会,已协商解决了3个久拖不决的老大难问题,不仅增强居民生活质量、提升幸福指数,也实现了基层治理的终极目标之一,使居民深深感受到“生在基层、活在基层、乐在基层”。

法治扬剧引导“民意法治”

法治思维和法治方式,是提升“社会末梢治理”水平的有效法宝;平安法治融合发展,是实现基层和谐稳定的必由之路。

“现在大家小户,个个忙致富。农闲时外出挣钱,农忙时回家种田。平时只有老头老妈看守家园,每天八圈麻将进小圆。叫他开会他要钱,要他发言他无言。涉及到切身利益他要维权。”这是法治小扬剧《新老代表》中的一段唱词,也是现在农村生活的真实写照。


图说:市委政法委常务副书记、综治办主任陈博文调研基层政法综治工作

“现在的农村,青壮年劳动力都外出务工经商了,平时都是老人居家多,选举出的村民代表素质参差不齐。有些代表说什么‘民主法治是个大褂子,村委会管的是印把子,代表会是个空架子’。还有个别人有事没事喜欢找茬子,出了矛盾在旁边看笑话子。”撰写《新老代表》的作者——江都区樊南村民间艺人任凤祥向记者介绍起他们创作法治小扬剧的过程,“我们也接触到素质较高的青年代表和‘五老’代表。他们拥护党、赞成法治,出于公心人们敬仰。每次开会带头讲,深入基层常走访。件件提议被采纳,受到干群一致的夸奖。在剧本创作中,通过新老代表两代人的不同观念的碰撞,用法治文化引导村民树立法治意识。”

小扬剧接地气,它将现实社会中呈现出的利益分化,利益冲突直接表现出来,引起居民群众的深思。像《常回家看看》《探监》《村长嫂子》等剧目,因为贴近生活赢起广大听众的共鸣,很好地弘扬法治文化。

近年来,扬州市将开展法治宣传教育,作为提升全社会特别是基层社区(村)组织和广大居民的法治素养,促进社会末梢治理体系和治理能力现代化的法治保障。他们积极发掘民间乡土文化,不少基层社区(村)积极梳理、发现藏于民间的艺人,充分调动他们的积极性,自编自演居民喜闻乐见的小品、戏曲,潜移默化地拓展广大居民的法律知识,提升法治素养。


图说:中央领导看望社区老兵义巡队员

该市还在基层积极开展争当“扬州好人”活动,引导广大社区(村)和居民群众倡导文明新风,争做好人,抢做好事,用榜样力量影响他人。“希望村塾” 是2013128日在仪征市嘉禾社区建设了首个“希望工程”,她用中国传统法治文化经典,为远离父母的留守儿童营造“爱的港湾”。“希望村塾”开办以来,已有650人次为1060人次留守儿童提供志愿服务,发放助学款、慰问金3万元。在拓展法治文化阵地建设的同时,推进“民意法治”建设,让法治思维和法治方法植根于幼小的心灵。

“近年来,扬州市始终坚持问题导向,强势推进‘社会末梢治理’工作,”原市委常委、政法委书记袁秋年对记者说,“这不仅妥善协调各种利益关系,拓展和延伸服务内容,提升广大居民法治素养,还积极引导居民把社区(村)建设成为服务完善、管理民主、充满活力、和谐幸福的社会生活共同体。”


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